wadmin | 2009. jún. 17.

Pőcze Gábornak ajánlva
Expanzió Humán Tanácsadó

A fenntartói minőségfejlesztés indokai

A közoktatási törvény 2003. áprilisi módosításai – és kiemelten a 85. § – egyértelműen egy komplexebb – vertikálisan és horizontálisan átláthatóbb, szervezhetőbb – intézményhálózat lehetőségét jelentik a fenntartók számára. Ez a törvénymódosítás újra előtérbe helyezte a minőségfejlesztés kérdését az önkormányzatok mint fenntartók számára, ezáltal ismét középpontba kerültek azon kérdések, viták, amelyek az elmúlt évtizedben vissza-visszatértek akár a Comenius 2000 Program, akár a CAF vagy az ISO rendszerek oktatási irányítási szinten való haszna kapcsán.

A következőkben olyan pozitívumokat sorolnék fel, amelyek – tapasztalatok alapján – igazolják a minőségfejlesztés jelentkező hasznait.

A fenntartó által realizálható haszon:

  • A minőségirányítási rendszer kiépülésével lehetővé válik a pedagógiai és nevelési programokban megfogalmazott célok megvalósulásának értékelése, ezáltal az intézményekben folyó munka átláthatóbbá válik.
  • A fenntartók rendszeresen tudják értékelni az intézményekben folyó szakmai munka eredményességét.
  • Az intézményrendszer szintjén a fenntartó számára is világosabban körvonalazódhatnak az intézmények közötti átjárhatóság keretei.
  • A helyi közoktatási intézmények a pedagógiai hozzáadott érték mérésével összehasonlíthatóvá válnak.
  • Lehetővé válik, hogy az intézményhasználókat rendszeresen tájékoztassák a helyi közoktatás aktuális helyzetéről.
  • A folyamatszabályozás lehetővé teszi, hogy a közoktatás (szakmai és nem szakmai) partnerei intézményesült keretek között vegyenek részt a döntések előkészítésében, a tervezésben.
  • A kínálatfejlesztést megelőzően a munkaerő-piaci partnerek döntés-előkészítésbe való bevonása szabályozottá válik.
  • A rendszeres és folyamatos igényfelmérések következtében az intézményhasználói igények jobban érvényesülnek a kínálat bővítése során.
  • Hosszú távon minőségközpontú finanszírozási rendszer alakulhat ki.
  • Szakmai szempontból megalapozottabb és a közösségi igényeket is figyelembe vevő tervezés, koherens oktatásfejlesztési és finanszírozási stratégia valósulhat meg.
  • Megteremthető a kapcsolat a fenntartó oktatáspolitikai céljai és az intézmények által nyújtott kínálat között. Az oktatáspolitikai célok realizálására úgy nyílik lehetőség, hogy a megvalósítással egyidőben mérni is lehet az elért változásokat, így a helyi közösség elvárásai és az intézmények tevékenysége között a fenntartó képes folyamatos kapcsolatot fenntartani.
  • Meghatározhatóvá válik a helyi intézményrendszeren belül az intézményi minőségbiztosítási tevékenység fenntartó által minimálisan elvárt szintje.

Az intézmények által realizálható haszon:

  • Az intézmények szakmai autonómiájának figyelembevételével, konszenzusos alapon épül ki a minőségirányítási, minőségellenőrzési és értékelési rendszer.
  • Az intézmények számára is kiszámíthatóbbá válik a fenntartói finanszírozás és irányítás folyamata.
  • A fenntartói döntések az intézmények által ismert adatokra és információkra alapozva, a lehetőségekhez mérten időben jól előkészítve, illetve az érintettek megfelelő bevonásával történnek.
  • A belső minőségügyi fejlesztéseik illeszkednek a fenntartói minőségirányítási rendszerhez.
  • A különböző intézményfokozatok közötti kommunikáció intézményesült formát kap, ezáltal a különböző szintek harmonikusabban illeszkedhetnek egymáshoz. A gyermekek/tanulók tanulási útja az intézményrendszeren belül feszültségmentesebbé válik, ezáltal növekszik a pedagógiai munka hatékonysága.
  • Az intézmények közötti szakmai kommunikációt a folyamatszabályozás következtében intézményesült fórumok megerősítik, illetve megteremtik a kommunikáció formális kereteit.

Önkormányzati dilemmák

Jelenleg sok önkormányzat küzd oktatási rendszere fejlesztésével, átszervezésével. Az újragondolás folyamán több, az intézményszerkezetet meghatározó kérdés merül fel sokkal erőteljesebben, mint eddig bármikor, és az intézmények is küzdenek a rendszerszintű bizonytalansággal, konkrétan megfogalmazott elvárásokat szeretnének látni a fenntartói irányításban. Ha újra visszatekintünk, a realizálható hasznok felsorolásakor láthattuk, hogy sok dilemmára a minőségfejlesztés során választ, megoldást találhatnak. Az ismert és általánosan megjelenő kérdések a fenntartói irányításban a következők:

  • „Az igényeknek megfelel-e az oktatási kínálat?” Megfelel-e az iskolaszerkezet a szülői választásoknak, mind a földrajzi elhelyezkedés (kapacitás-kihasználtság), mind a szakmai programok tekintetében?
  • „A ráfordítások megtérülnek-e?” Sikerül-e a kapacitások jobb kihasználásával és az ésszerű fejlesztések támogatásával a működési költségeket reális, finanszírozható szinten tartani, vagy az ágazat hosszú távon „veszteségtermelő” lesz a fenntartónak? Fontos e kérdésnél figyelembe venni, hogy az oktatás és a szakképzés ilyenfajta költséghatékonysági számításai igen relatívak: a normatívához képest mindig többe kerül az intézmények fenntartása, a fajlagos költségek pedig a településméretek alapján szóródnak, és a nagyvárosokon kívül kevéssé javíthatók. A fenntartó könnyen áldozatául eshet egy olyan megközelítésnek, mely az oktatást kizárólag „költő” (spending) ágazatnak tartja, ha csak az állami támogatásokhoz méri a működtetés költségeit.
  • „Pedagógiai hatékonyság: az intézmény által vállalt pedagógiai célok teljesülnek-e?” Meghozzák-e az ismert csoportbontási és többletóra-engedélyezési viták azt a pedagógiai eredményt, amit ettől remélhetünk? Sikerül-e a tanulók „hozott” szintjéhez képest komoly előrelépést elérnie az intézményeknek?

A minőséggel kapcsolatos fenntartói eszközök, eljárások

Az ÖMIP megjelenését újdonságnak is tekinthetjük, hiszen szervezett és dokumentált formában kell a fenntartónak a minőségpolitikájával foglalkoznia, de semmiképpen sem mondhatjuk, hogy előzmények nélkül való lenne. Az oktatásirányításban a fenntartók az elmúlt másfél évtized folyamán is alkalmaztak olyan minőségfejlesztéssel kapcsolatos eljárásokat, eszközöket, amelyek elősegítették az átláthatóságot, a hatékony irányítást. Ezek közé tartoztak a következők:

  • A települési szintű oktatásfejlesztési stratégiák, intézkedési tervek. E dokumentumok és az előkészítésükre fordított tervezőmunka lehetőséget biztosított a fenntartóknak arra, hogy átgondolják közép- és hosszú távon a fenntartható intézményrendszer feltételeit és az optimális struktúra eléréséhez szükséges lépéseket, ha éltek ezzel a lehetőséggel és nem rövid távú szempontoknak rendelték alá a tervezést. A fejlesztési tervek segítették a fenntartókat, hogy megtervezzék a kötelező feladatellátásuk módját, és hogy hol, milyen módon juthatnak hozzá az oktatás résztvevői a szolgáltatásokhoz. Ezt, valamint a nem kötelező közoktatással összefüggő feladatellátást az intézkedési tervben rögzítették.
  • Az „átvilágítások” – amelyeket vagy külső szakértők vagy a polgármesteri hivatal szakmai munkatársai készítettek –, az intézmények működését alapvetően jellemző mutatók kiszámításával és a döntéshozók elé tárásával lehetőséget biztosítottak az eredményességi és hatékonysági döntések tényeken alapuló meghozatalára.
  • A helyi szintű szabályozási kísérletek: több nagyvárosban az egyszeri racionalizáló döntések mellett felfigyeltek arra a jelenségre, hogy a kiadásszerkezet könnyen befolyásolható néhány, a fenntartó hatáskörébe tartozó tanügyigazgatási kérdés szabályozásával, mint pl. a beiskolázási keretszámok, vagyis az osztálylétszámok meghatározása vagy a státuszok hozzárendelése a megadott és szabályozott órakerethez. E szabályozások többnyire költségvetési-tervezési tartalmúak, hiszen a kiadási oldalt befolyásolják, de a viták sokszor éppen az intézmények szakmai programjai és a szabályozás pénzügyi megközelítése miatt válnak nehezen kezelhetővé.
  • Az úgynevezett „kimeneti vizsgálatok”: e vizsgálatok a tanulói teljesítménymérések területén terjedtek el, döntően a kiemelt tantárgyakra és/vagy alapkompetenciákra (írás, szövegértés, matematikai alapkészségek) koncentrálva – de költségigényességük és longitudinális jellegük miatt („egy mérés nem mérés” elve – több évre vonatkozó folyamatos eredménymérés szükséges a reális értékeléshez) kevéssé terjedtek el.
  • A saját minőségbiztosítási rendszer kiépítése (pl. ISO 9001): az elmúlt években elterjedt a polgármesteri hivatalokra vonatkozó minőségirányítási rendszerépítés és tanúsítás, mely részlegesen érinthette az oktatásirányítás területét is. A részlegesség abból következik, hogy míg a szabályozások lefedték a hivatali munka fő folyamatait, általában a szakmai egyeztetések és a testületi döntéshozatal nem került a szabványalkalmazások hatáskörébe.

Az itt bemutatott eszközök használata azonban esetleges, legtöbbször nem tervezett és folyamatos, így ezek alapján eddig nem beszélhettünk folyamatos fenntartói oktatásirányítási minőségfejlesztésről.

A Comenius 2000 fenntartói modellek

A bevezetőben már említettük a Comenius 2000 programot. Talán nem teljesen közismert, hogy e program keretében kidolgozásra került a fenntartói modell, mint a közoktatási intézményi minőségfejlesztést is figyelembe vevő általános modell.

A Comenius 2000 fenntartói modellek jövőképének alapelvei:

  • A tulajdonosi és irányítói kompetenciák törvényes keretek között történő gyakorlása.
  • Jogszabállyal támogatott stabil, minőségelvű finanszírozás.
  • Folyamatosan fejlődő, hatékony, szabályozott, partnerközpontú működés.
  • A folyamatos fejlesztés a partnerközpontú tervek megvalósulásával eredményezze a hatékonyság javítását.
  • Szolgáltatásaival támogassa a helyi közoktatási rendszer szereplőinek fejlődését.
  • Minden érdekelt fél felé a fejlődésre ösztönző tényeken alapuló kommunikáció.

A modell célkitűzéseiből jól látható, hogy két fő megfelelési irányban kívánja a fenntartói oktatásirányítás minőségi garanciáit kiépíteni: (1) a törvényes működés garanciáinak biztosítása, (2) a közoktatás szereplőinek mint partnereknek a bevonása, az igényeikre épített oktatási rendszer működtetése a fenntartói döntések meghozatalában.

A fenntartói modellek dilemmái

Az oktatásirányításra végiggondolt fenntartói minőségirányítási modellek kialakításakor számos olyan, elsősorban a helyi oktatási rendszerek sajátosságaiból fakadó dilemma került előtérbe, amelyek kezelése minden fenntartónál a minőségfejlesztés bevezetésének alapkérdése lesz.

  • A modellek alanyai és a politikai, hivatali döntéshozatal: a fenntartói döntéselőkészítés és döntéshozatal sokszereplős folyamat, amelyben nehéz megtalálni a „főfelelőst”, aki a minőségfejlesztésre átfogóan ügyelhetne. A hivatali munka és a politikai döntéshozatal, valamint az intézményi érdekek háromszögében sokszor éppen ez az átfogó felelősségérzet hiányzik.
  • A „sziget” probléma és a teljeskörűség lehetősége: a fenntartói oktatásirányítás az önkormányzati közszolgáltatás-működtetésnek csak egy „szelete”, olyan hivatali és politikai környezetben valósul meg, ahol számos más közszolgáltatással is foglalkoznia kell az önkormányzat felelőseinek. Nehezen valósítható meg egy elkülönült szabályozás, amely az oktatás sajátosságait veszi figyelembe, ugyanakkor egy átfogó megközelítés pedig óhatatlanul kihagyja az oktatás folyamatainak és partnereinek különbözőségeit.
  • Az intézményi modellekkel való kapcsolat: kiemelt kérdés a fenntartói oktatási minőségirányításban, hogy mennyire és hogyan vegye figyelembe az intézményei által végzett minőségfejlesztést és partneri kapcsolattartást. A szülői és munkaadói véleményeket intézményi vagy fenntartói szinten gyűjtsük, netalán mindkét szinten kérdezzük őket? Az egymásra épülés és az intézményi és fenntartói partnerközpontú minőségfejlesztés funkciómegosztása az egyik legfontosabb dilemmája a helyi oktatásirányításnak.
  • A motiváció problémája: mivel lehet a fenntartói döntéshozatal különböző szereplőit rávenni egy részben önmegtartóztatást is kívánó átfogó szabályozás és folyamatos „felhasználói”, partneri visszajelzéskérés működtetésére?

Az ÖMIP szerepe

„A helyi önkormányzati intézményfenntartó elkészíti az önkormányzati közoktatási intézményrendszer működésének minőségirányítási programját (a továbbiakban önkormányzati minőségirányítási program). Az önkormányzati minőségirányítási program az önkormányzati közoktatási rendszer egészére határozza meg a fenntartó elvárásait az egyes intézményeknek a fenntartói elvárásokkal kapcsolatos feladatait, a közoktatás rendszerének és a közoktatást érintő más ágazatok – gyermek- és ifjúságvédelem, szociálpolitika, munkaerő-gazdálkodás, közművelődés, egészségügy – kapcsolatait, a fenntartói irányítás keretében tervezett szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzések rendjét. Az intézményi minőségirányítási programnak összhangban kell állnia az önkormányzati minőségirányítási programmal…” [Kt. 85. § (7)]. A törvényből fakadóan tehát az ÖMIP feladata:

  • meghatározni a fenntartói elvárásokat intézményszerkezeti szinten (minőségpolitika),
  • feltárni a javítandó pontokat az ágazati irányítás kapcsolataiban,
  • kitűzni az ellenőrzési rendszer fejlesztési céljait,
  • definiálni a szabályozások elveit, rendjét.

Mindezek alapján világossá válik, hogy a fenntartói minőségfejlesztés stratégiai dokumentuma az ÖMIP. Minthogy egy új stratégiai dokumentum megszületéséről beszélünk, ezért ennek kapcsán szükségszerűvé válik a fenntartó által a főbb szabályozó dokumentumok és szabályozások, irányítási folyamatok felülvizsgálata a harmonizáció megteremtése, intézményhálózati és ágazati szinten egyaránt.

Intézményhálózati szinten:

  • alapító okiratok felülvizsgálata, kiegészítése, egységesítése,
  • intézkedési terv felülvizsgálata, illesztése a stratégiai célokhoz, rendszerszintű elvárásokhoz,
  • kistérségben közös ÖMIP és közös intézkedési terv készítése a fenntartói együttműködések kereteként.

Ágazati irányítás szintjén:

  • Polgármesteri Hivatal belső szabályozásában,
  • illeszkedés a belső folyamatos fejlesztéshez (ISO, CAF modellek bevezetése esetén),
  • közoktatási irányítási folyamatok működtetése (tervezés, ellenőrzés, értékelés).

Fennmaradó kérdések: „Rosszkedvünk tele”

A minőség fejlesztését és az ezzel való törődést azonban egyetlen szervezetnél sem kezelhetjük az „általános közérzettől” függetlenül, a szervezet feladatainak ellátásáról alkotott belső vélemények alakulásáról. Olyan szervezetekben, ahol sziszifuszinak tűnik az alapfunkciók ellátása és alapvető céljaik elérése, igen nehéz a minőség kérdését komolyan venniük a belső szereplőknek.

Az önkormányzati feladatellátás az elmúlt másfél évtizedben folyamatosan romló közérzettel rendelkezett, mely befolyásolja a minőségről való gondolkodást is. Ennek során a következő kérdések merültek fel:

  1. Állam-önkormányzat viszony hatásai kiküszöbölhetők-e? Az állam az elmúlt évtizedekben sikeresen hárított egyre több feladatot az önkormányzatokra úgy, hogy közben folyamatosan csökkentette a forrásokhoz való hozzáférésüket, mozgásterüket. A működési kiadások és a kötelező feladatellátásból eredő folyamatos költségek növekedése a reménytelenség érzetével tölti el a legtöbb önkormányzati vezetőt, és az éves költségvetés-tervezési gyakorlat a fenntartókat sokáig bizonytalanságban is tartja évközbeni lehetőségeiket illetően.
  2. Állandó forráshiány idején lehet-e partnerközpontúan működni? Az említett állam-önkormányzat viszonyban a minőségfejlesztés is úgy tűnik fel, mint egy újabb kötelező feladat, melyhez nem rendelnek forrásokat, de a felelősséget még ki is akarják mondatni a fenntartókkal. Habár kétségtelen a szolgáltatások minőségéért való fenntartói felelősség, a forráshiány általában az „irányítás” helyett inkább a „működtetés” felé tolja az önkormányzatokat: a mozgástér csökkenését vélik a finanszírozási nehézségekben és egyre kevésbé élnek a minőséget meghatározó viták lehetőségeivel – holott a minőségfejlesztés éppen arra világíthat rá, hogy számos „olcsó” eszközzel is érvényesíthető a fenntartói minőségfejlesztés.
  3. Felülkerekedik-e az együttműködés jövőképe a szétesésen, leépülésen? Az oktatásirányítás sokszereplős „játék”, amelyben a különböző érdekeltségű partnerek és a fenntartók sokszor egymás között is rá vannak utalva egymás figyelmességére, nyitottságára, hiszen egy demokratikus rendszer hatékony működtetése a szereplők együttműködésén alapul. Az együttműködésnek azonban kevés hagyománya van hazánkban, ahol mindenki a saját hatáskörében akarja problémáit megoldani vagy éppen mások által megoldva látni – de ritkábban gondolják végig a közös cselekvés lehetőségeit. A fenntartói és intézményi rossz közérzet az ismert negatív jövőképekben testesül meg, a0melyek megfordítása a minőségfejlesztés nehéz, de nemes kihívása.
  4. Tudunk-e örülni az apró „javulásoknak”? Aki a szervezeteken belüli minőségfejlesztések eredményeit ismeri, az tudja, hogy nem igazán a stratégiai fordulatok, hanem az apró javítások, javulások azok, amelyek a partneri együttműködést és bizalmat megalapozzák: hogyan hihetnénk szülőként egy iskola komoly ígéreteiben, ha a szemetelést nem tudja megoldani? Az apró lépésekben haladás a fenntartói döntések világában sokszor kevésbé tűnik kézzelfoghatónak, mint a stratégiai célok kijelölése, pedig e körben és itt kell várnunk és keresnünk majd az első eredményeket: hatásosabb bizalomépítő lépés lehet egy költségvetés-tervezés vagy pénzügyi engedélyezés átláthatóvá tétele, mint a pedagógiai stratégiák megújuló vitái.
Tags: 
Prefix: 

A honlapon található adatbázisban lévő tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művek elektronikus továbbhasznosítását előzetes írásbeli engedélyéhez köti. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést kifejezetten megtiltja.